一(yī / yì ／yí)、立法名稱、立法目的(de)問題和(hé / huò)修改建議
一(yī / yì ／yí)是(shì)科學調整法律名稱。其一(yī / yì ／yí)，删除法律名稱中的(de)“促進”。該詞雖然強化了(le／liǎo)激勵效應，但需增強約束性和(hé / huò)可操作性。從《循環經濟促進法》的(de)内容上(shàng)看，“鼓勵和(hé / huò)支持”類措辭多，剛性約束需要(yào / yāo)加強；“應當”措辭多，細化條款和(hé / huò)對應的(de)法律責任規定不(bù)足，可操作性有待提高。其二，法律名稱是(shì)條文的(de)概括表現，宜包含循環型社會的(de)内容。循環型經濟與循環型社會的(de)構建密不(bù)可分，如該法第三、十、四十六條等條文的(de)規定均涉及循環型社會的(de)建設，法律名稱若隻有“循環經濟”，則會限制循環型社會的(de)構建和(hé / huò)發展。基于(yú)上(shàng)述分析，建議參考日本《推進循環型社會形成基本法》的(de)制定經驗，将我國(guó)《循環經濟促進法》的(de)法律名稱修改爲(wéi / wèi)《循環型經濟和(hé / huò)社會發展法》。
二是(shì)全面提升立法目的(de)。其一(yī / yì ／yí)，将循環型經濟和(hé / huò)社會建設一(yī / yì ／yí)并納入立法目的(de)。《循環經濟促進法》第一(yī / yì ／yí)條僅規定促進循環經濟發展，而(ér)未涉及循環型社會建設。鑒于(yú)循環型社會建設與循環經濟發展不(bù)可分割，可借鑒日本和(hé / huò)德國(guó)循環經濟立法的(de)經驗，将兩者都納入立法目的(de)，這(zhè)也(yě)符合當下我國(guó)經濟社會全面綠色轉型的(de)要(yào / yāo)求。其二，新增“環境最小負荷”的(de)立法目的(de)。該法的(de)目的(de)不(bù)僅是(shì)“提高資源利用效率”，還應從源頭上(shàng)減少對社會的(de)環境壓力。日本現行《推進循環型社會形成基本法》第六條要(yào / yāo)求“減少環境負擔加強循環利用”，促進循環經濟與污染減排的(de)協同，成效顯著。鑒于(yú)此，我國(guó)《循環經濟促進法》修訂時(shí)可規定環境最小負荷原則。其三，新增“保護區域和(hé / huò)全球生态環境”的(de)立法目的(de)。由于(yú)立法的(de)時(shí)代局限性，《循環經濟促進法》在(zài)制定時(shí)主要(yào / yāo)關注國(guó)内循環經濟的(de)促進和(hé / huò)發展，并沒有和(hé / huò)國(guó)際産業鏈關聯，未能凸顯人(rén)類命運共同體建設中的(de)中國(guó)角色，建議立法目的(de)新增“保護全球和(hé / huò)區域生态環境”的(de)表述，體現全球資源環境治理的(de)中國(guó)擔當。基于(yú)上(shàng)述分析，建議将第一(yī / yì ／yí)條的(de)立法目的(de)修改爲(wéi / wèi)“爲(wéi / wèi)了(le／liǎo)構建循環型經濟和(hé / huò)社會，促進資源高效利用，實現環境最小負荷，保護區域和(hé / huò)全球生态環境，實現可持續發展，制定本法”。
二、基本原則的(de)确立問題和(hé / huò)修改建議
《循環經濟促進法》第四條規定“發展循環經濟應當在(zài)技術可行、經濟合理和(hé / huò)有利于(yú)節約資源、保護環境的(de)前提下，按照減量化優先的(de)原則實施”。爲(wéi / wèi)更加全面适應綠色低碳循環協同發展的(de)新要(yào / yāo)求，建議在(zài)保留技術可行、經濟合理原則的(de)基礎上(shàng)，對基本原則做出(chū)如下修改：
一(yī / yì ／yí)是(shì)新增循環型經濟和(hé / huò)社會發展的(de)綠色低碳原則。在(zài)碳達峰、碳中和(hé / huò)時(shí)代，綠色、低碳、循環的(de)要(yào / yāo)求已“三位一(yī / yì ／yí)體”地(dì / de)法制化。鑒于(yú)《循環經濟促進法》的(de)立法側重點在(zài)于(yú)規範和(hé / huò)促進循環經濟，建議新增循環型經濟和(hé / huò)社會發展的(de)綠色低碳原則，使循環型經濟和(hé / huò)社會的(de)建設符合《環境保護法》及固廢污染、水污染、大(dà)氣污染、土壤污染防治等專門法律規定的(de)生态保護、污染防治、節能低碳等要(yào / yāo)求。
二是(shì)設立減量化優先與資源化、無害化結合原則。減量化、資源化和(hé / huò)無害化已成爲(wéi / wèi)循環經濟領域的(de)國(guó)際公認原則，但廢物的(de)資源化和(hé / huò)無害化處置并非《循環經濟促進法》的(de)基本原則，建議把減量化優先與資源化、無害化結合起來(lái)規定。另外，可參考關于(yú)垃圾分類改革的(de)文件要(yào / yāo)求，把一(yī / yì ／yí)般生活垃圾的(de)能源化利用納入資源化的(de)範疇，作爲(wéi / wèi)循環經濟予以(yǐ)支持。
三是(shì)新增全生命周期管理原則。循環經濟的(de)發展應遵循生命周期原則，即在(zài)産品生命周期的(de)生産、加工、貯存、運輸、報廢、處置等階段，都強調資源的(de)充分合理利用，減少資源的(de)消耗和(hé / huò)對環境的(de)影響。以(yǐ)汽車爲(wéi / wèi)例，我國(guó)《“十四五”循環經濟發展規劃》要(yào / yāo)求制訂汽車使用生命周期管理方案。中國(guó)汽車技術研究中心發布的(de)《中國(guó)汽車低碳行動計劃報告（2021）》顯示，在(zài)遵循生命周期管理方案并強化減排的(de)情景下，2060年純電動車單位行駛裏程碳排放量将比2020年下降 90%，汽油車單位行駛裏程碳排放量将下降 36.3%，常規混合動力車單位行駛裏程碳排放量将下降 34.2%，碳減排效果明顯。基于(yú)此，建議《循環經濟促進法》新增全生命周期管理原則，推進循環型經濟和(hé / huò)社會高質量發展。
四是(shì)新增綠色生活和(hé / huò)消費原則。除生産、銷售外，綠色生活也(yě)是(shì)促進循環型經濟和(hé / huò)社會發展的(de)重要(yào / yāo)環節。近年來(lái)，我國(guó)政府高度重視綠色消費，發布了(le／liǎo)101項與綠色生活有關的(de)政策文件。在(zài)政策落實方面，黨政機關、企業事業單位和(hé / huò)社會團體積極參與綠色辦公，很多消費平台也(yě)在(zài)積極引導綠色消費。比如，2021年“雙十一(yī / yì ／yí)”期間，阿裏數據中心宣稱使用近3000萬千瓦時(shí)的(de)綠電，減排二氧化碳2.6萬噸，減碳量較2020 年提高100%。鑒于(yú)《循環經濟促進法》相關規定存在(zài)滞後，建議修改時(shí)新增綠色生活和(hé / huò)消費原則。
五是(shì)納入公衆參與原則。信息公開與公衆參與現已成爲(wéi / wèi)環境保護部門法的(de)基本原則，《環境保護法》《水污染防治法》《環境影響評價法》等法律已将公衆參與明确爲(wéi / wèi)基本原則，信息公開與公衆監督制度不(bù)斷健全。建議《循環經濟促進法》修訂時(shí)新增公衆參與原則，促進循環經濟和(hé / huò)社會治理機制的(de)創新和(hé / huò)完善。
基于(yú)上(shàng)述分析，建議将《循環經濟促進法》第四條修改爲(wéi / wèi)“循環型經濟和(hé / huò)社會建設，應當在(zài)技術可行、經濟合理、節約資源、綠色低碳的(de)前提下，實施全生命周期管理，堅持減量化優先與資源化、無害化相結合，推進綠色生産和(hé / huò)生活，鼓勵綠色消費和(hé / huò)公衆參與”。
爲(wéi / wèi)增強規定的(de)可操作性，建議《循環經濟促進法》在(zài)每個(gè)“應當”規定後細化具體要(yào / yāo)求，在(zài)“鼓勵和(hé / huò)支持”後規定具體措施，并加強與《固體廢物污染環境防治法》等相關資源、能源、環境法律的(de)銜接。此外，還需重點創新和(hé / huò)完善一(yī / yì ／yí)些制度。
一(yī / yì ／yí)是(shì)完善循環經濟規劃制度。其一(yī / yì ／yí)，建議明确産業園區和(hé / huò)企業制訂循環經濟方案的(de)要(yào / yāo)求。一(yī / yì ／yí)些跨國(guó)企業和(hé / huò)國(guó)内一(yī / yì ／yí)些大(dà)型企業已自願開展相關工作。如2020年11月，畢馬威中國(guó)公司提出(chū)了(le／liǎo)企業内部循環經濟規劃要(yào / yāo)求，其2022年4月發布的(de)報告顯示，公司碳排放量與2019年相比減少28.3%，與2020年相比減少8.2%。這(zhè)種做法值得推廣。建議《循環經濟促進法》第二十條新增一(yī / yì ／yí)款，規定“區域開發和(hé / huò)建設項目的(de)環境影響評價文件應當包括循環經濟内容。産業園區和(hé / huò)企業投産前應當編制循環經濟發展規劃或者方案”。其二，規定循環型經濟和(hé / huò)社會發展規劃的(de)定期審議制度。《循環經濟促進法》要(yào / yāo)求有關部門制定循環經濟發展規劃，但未對該規劃的(de)修改和(hé / huò)循環型社會發展規劃的(de)制定做出(chū)規定。建議第十二條新增一(yī / yì ／yí)款，規定“國(guó)務院和(hé / huò)地(dì / de)方各級人(rén)民政府應當制定循環型經濟和(hé / huò)社會發展規劃，并根據發展需要(yào / yāo)對規劃做出(chū)修改”。
二是(shì)健全生産者責任延伸制度。其一(yī / yì ／yí)，建議明确界定生産者的(de)主體範圍。鑒于(yú)《循環經濟促進法》規定的(de)生産者責任延伸制度未清晰界定“生産者責任”，可借鑒經濟合作與發展組織的(de)定義，修改附則時(shí)把“生産者”的(de)範圍由産品的(de)制造商擴至生産者和(hé / huò)産品進口商。其二，拓展制度的(de)适用範圍。《循環經濟促進法》規定的(de)生産者責任延伸制度适用範圍較窄，主要(yào / yāo)爲(wéi / wèi)廢棄産品或者廢棄包裝物的(de)回收、再利用活動，已不(bù)适應國(guó)務院辦公廳2016年印發的(de)《生産者責任延伸制度推行方案》要(yào / yāo)求。建議《循環經濟促進法》修訂時(shí)新增一(yī / yì ／yí)條，規定“國(guó)家對電器電子(zǐ)、汽車、鉛酸蓄電池和(hé / huò)包裝物實施生産者責任延伸制度。在(zài)試點基礎上(shàng)，應适時(shí)擴大(dà)适用産品品種和(hé / huò)領域。具體辦法由國(guó)務院制定”。其三，針對各領域循環型經濟和(hé / huò)社會建設的(de)條款，全面補充綠色低碳要(yào / yāo)求。
三是(shì)規定綠色産品标識制度。綠色産品标識作爲(wéi / wèi)新型環境管理手段，可通過消費者的(de)選擇影響市場需求，進而(ér)引導産業發展方向。從實施情況看，2016年至2019年，我國(guó)生态标簽産品年均增長3.8%。2020年，政府采購的(de)環境标志産品達到(dào)813.5億元，占同類産品采購的(de)85.5%。爲(wéi / wèi)進一(yī / yì ／yí)步促進綠色标識制度的(de)實施，我國(guó)“十四五”規劃綱要(yào / yāo)要(yào / yāo)求建立統一(yī / yì ／yí)的(de)綠色産品标準、認證、标識體系，加快發展方式綠色轉型。基于(yú)此，建議《循環經濟促進法》第十八條新增一(yī / yì ／yí)款，規定“國(guó)務院有關部門定期發布綠色産品标識産品清單，鼓勵和(hé / huò)支持采購符合要(yào / yāo)求的(de)循環經濟産品”。
四是(shì)創設循環經濟對外合作制度。在(zài)生态文明新時(shí)代，我國(guó)加大(dà)了(le／liǎo)循環經濟領域國(guó)際交流與合作的(de)力度，如2019年9月和(hé / huò)印度簽訂《循環經濟戰略合作框架協議》。爲(wéi / wèi)進一(yī / yì ／yí)步促進國(guó)際交流與合作，增強在(zài)國(guó)際循環經濟發展中的(de)話語權，建議《循環經濟促進法》第七條增加一(yī / yì ／yí)款，規定“國(guó)家鼓勵和(hé / huò)支持循環經濟對外合作與交流，發展循環經濟對外貿易，維護公平、自由的(de)交易秩序”。
四、監管體制機制的(de)建設問題和(hé / huò)修改建議
作爲(wéi / wèi)生态環境保護領域的(de)行政法，建議《循環經濟促進法》優化監管體制，創新監管機制，增強監管績效。
一(yī / yì ／yí)是(shì)明确循環經濟統一(yī / yì ／yí)監督管理部門。關于(yú)監管體制，《循環經濟促進法》第五條對循環經濟發展綜合管理部門的(de)定位主要(yào / yāo)是(shì)協調機構而(ér)非明确的(de)統一(yī / yì ／yí)監督管理部門，容易導緻統管部門不(bù)明确、統管與分管部門之(zhī)間的(de)職責區分不(bù)清晰等問題。《循環經濟促進法》修訂時(shí)，建議第五條明确規定“國(guó)務院循環型經濟和(hé / huò)社會發展綜合管理部門對全國(guó)循環型經濟和(hé / huò)社會的(de)發展工作實施統一(yī / yì ／yí)監督管理；縣級以(yǐ)上(shàng)地(dì / de)方人(rén)民政府循環型經濟和(hé / huò)社會發展工作綜合管理部門對本行政區域循環型經濟和(hé / huò)社會發展工作實施統一(yī / yì ／yí)監督管理”。
二是(shì)規定跨區域和(hé / huò)跨部門監管的(de)協同體制機制。在(zài)跨部門監管體制的(de)協調方面，建議借鑒《長江保護法》《生物安全法》設立協調機制的(de)做法，新增一(yī / yì ／yí)條規定，即“國(guó)務院建立循環型經濟和(hé / huò)社會發展協調機制，統籌、指導和(hé / huò)協調全國(guó)循環型經濟和(hé / huò)社會發展工作，審議相關重大(dà)政策和(hé / huò)重大(dà)規劃，協調跨地(dì / de)區跨部門相關重大(dà)事項，督促檢查相關重要(yào / yāo)工作的(de)落實情況”。在(zài)跨區域監管機制的(de)協調方面，一(yī / yì ／yí)些地(dì / de)方如廣東省在(zài)廣州、深圳、佛山、東莞、江門、汕頭等城市，已成功開展循環經濟的(de)跨域監管協作。基于(yú)此，建議《循環經濟促進法》第二章“基本管理制度”中新增一(yī / yì ／yí)條規定“國(guó)家建立循環型經濟和(hé / huò)社會跨區域監管協作機制，推進區域循環型經濟和(hé / huò)社會協調發展”。
三是(shì)構建統一(yī / yì ／yí)的(de)循環型經濟和(hé / huò)社會數字監管平台。2021年《關于(yú)深入打好污染防治攻堅戰的(de)意見》對提高生态環境治理現代化水平提出(chū)了(le／liǎo)新要(yào / yāo)求，明确要(yào / yāo)求開展生态環境領域科技攻關和(hé / huò)技術創新，規範布局建設相關創新平台。在(zài)循環型經濟和(hé / huò)社會領域，在(zài)垃圾分類、工業固體廢物等大(dà)數據管理的(de)基礎上(shàng)，需充分利用大(dà)數據、5G等信息技術手段對生态環保和(hé / huò)資源循環管理工作開展數字化升級，建立國(guó)家和(hé / huò)地(dì / de)方大(dà)數據監管平台，助力全國(guó)循環型經濟和(hé / huò)社會新發展格局的(de)形成。基于(yú)此，建議《循環經濟促進法》第十一(yī / yì ／yí)條新增一(yī / yì ／yí)款，規定“國(guó)家建立循環型經濟和(hé / huò)社會發展大(dà)數據平台，推進廢棄物資收集、貯存、運輸、報廢、處置的(de)全過程監控和(hé / huò)信息化追溯”。
五、法律責任的(de)創設問題和(hé / huò)修改建議
《循環經濟促進法》在(zài)“法律責任”一(yī / yì ／yí)章設置了(le／liǎo)九條法律規定，對違法者予以(yǐ)制裁，但對照來(lái)看，前面章節規定了(le／liǎo)“應當” 的(de)一(yī / yì ／yí)些條文卻缺乏對應的(de)法律責任規定，建議全面補足，增強法律的(de)可實施性。此外，法律責任部分還需做出(chū)一(yī / yì ／yí)些修改。
一(yī / yì ／yí)是(shì)對新型違法行爲(wéi / wèi)設置法律責任。建議針對違反綠色生活與消費的(de)行爲(wéi / wèi)及區域開發與建設項目環境影響評價文件未設置循環經濟内容、園區與企業未制訂循環經濟發展規劃或方案、園區與企業未依法披露循環經濟信息的(de)情形，補充法律責任。對于(yú)《循環經濟促進法》新增法律要(yào / yāo)求但相關法律未規定違法責任的(de)情形，專門設置法律責任規定。
二是(shì)增加法律處罰種類。《循環經濟促進法》在(zài)法律責任部分規定的(de)行政處罰類型較少，僅限于(yú)責令改正、責令停止使用、責令限期改正、沒收違法設備或材料等形式，對違法者的(de)震懾力不(bù)夠。2014年《環境保護法》新增了(le／liǎo)按日連續處罰、行政拘留等嚴厲的(de)處罰方式，威懾力強。以(yǐ)按日連續處罰爲(wéi / wèi)例，2021年全國(guó)按日連續處罰案件總數爲(wéi / wèi)199件，罰款總金額爲(wéi / wèi)18580.62萬元，提高了(le／liǎo)守法度。《循環經濟促進法》修訂時(shí)，建議在(zài)第五十二條至五十四條中增加按日連續處罰、行政拘留、懲罰性賠償等懲罰形式。
三是(shì)加大(dà)法律懲處力度。《循環經濟促進法》針對不(bù)同違法行爲(wéi / wèi)，規定了(le／liǎo)五千元以(yǐ)上(shàng)五萬元以(yǐ)下、二萬元以(yǐ)上(shàng)二十萬元以(yǐ)下、五萬元以(yǐ)上(shàng)二十萬元以(yǐ)下、五萬元以(yǐ)上(shàng)五十萬元以(yǐ)下罰款。對于(yú)進口列入淘汰名錄的(de)設備、材料或産品的(de)，處罰力度加大(dà)，達到(dào)十萬元以(yǐ)上(shàng)一(yī / yì ／yí)百萬元以(yǐ)下的(de)标準。但與其他(tā)環保法律相比，總體上(shàng)看，這(zhè)些處罰的(de)力度有待增強。《循環經濟促進法》修訂時(shí)，建議借鑒《大(dà)氣污染防治法》的(de)加重處罰、雙罰制規定，參考《環境影響評價法》的(de)倍數罰、比例罰規定，強化威懾力，着力解決違法成本低的(de)現實問題。
END
（李奇偉，湖南師範大(dà)學法學院副教授；常紀文，國(guó)務院發展研究中心資源環境與政策研究所副所長、研究員；李泓潔，湖南師範大(dà)學法學院研究生）