一(yī / yì ／yí)次性不(bù)可降解塑料制品的(de)禁限政策已取得初步成效，但全面實施面臨困難
塑料包裝的(de)壽命較短，約80%的(de)包裝在(zài)一(yī / yì ／yí)次性使用之(zhī)後會被作爲(wéi / wèi)垃圾廢棄。爲(wéi / wèi)應對一(yī / yì ／yí)次性塑料污染，國(guó)家發改委和(hé / huò)生态環境部于(yú)2020年印發《關于(yú)進一(yī / yì ／yí)步加強塑料污染治理的(de)意見》。按照該意見，爲(wéi / wèi)從源頭上(shàng)減少塑料垃圾的(de)産生，在(zài)部分領域和(hé / huò)地(dì / de)區禁止生産、銷售、使用部分塑料制品，并推廣應用可替代産品或者可降解塑料包裝。同時(shí)對塑料制品實施全生命周期管理，規範塑料廢棄物的(de)回收和(hé / huò)處置流程，培育利于(yú)規範回收和(hé / huò)循環利用的(de)新業态和(hé / huò)新模式，促進塑料的(de)資源化或者能源化回收利用。
2021年9月，國(guó)家發改委、生态環境部印發《“十四五”塑料污染治理行動方案》，加強塑料制品在(zài)生産、流通、消費、回收、末端處置的(de)全鏈條治理,推動“十四五”白色污染治理取得更大(dà)成效。一(yī / yì ／yí)些省市也(yě)出(chū)台了(le／liǎo)相應的(de)應對塑料污染治理文件。關于(yú)禁止、限制的(de)一(yī / yì ／yí)次性塑料制品類型，一(yī / yì ／yí)些政策文件和(hé / huò)地(dì / de)方立法将超薄的(de)塑料袋、農膜、一(yī / yì ／yí)次性發泡餐具、含塑料微珠的(de)日化産品納入名錄，如北京市禁止、限制餐飲行業使用不(bù)可降解的(de)一(yī / yì ／yí)次性塑料吸管、塑料袋、塑料餐具、塑料咖啡攪拌棒等，并提出(chū)“一(yī / yì ／yí)控、一(yī / yì ／yí)減、兩促進”，即嚴控塑料廢棄物向環境洩露，減少不(bù)可降解一(yī / yì ／yí)次性塑料制品使用，促進替代技術和(hé / huò)替代産品供給，促進塑料廢棄物分類回收和(hé / huò)循環利用。
上(shàng)述一(yī / yì ／yí)次性塑料制品禁限政策的(de)實施，取得了(le／liǎo)很大(dà)的(de)成績，如在(zài)全國(guó)垃圾分類和(hé / huò)垃圾集中收運處置政策的(de)保障下，全國(guó)城鄉白色污染影響感官的(de)普遍現象目前已難得一(yī / yì ／yí)見。但是(shì)一(yī / yì ／yí)次性塑料制品的(de)禁限政策在(zài)實施中存在(zài)一(yī / yì ／yí)些問題和(hé / huò)挑戰，一(yī / yì ／yí)是(shì)外賣和(hé / huò)物流業的(de)高速發展，一(yī / yì ／yí)次性塑料包裝的(de)使用量居高不(bù)下。如2019年外賣訂單約爲(wéi / wèi)135億份，餐盒和(hé / huò)塑料袋約耗費54萬噸聚丙烯(PP)和(hé / huò)6.75萬噸聚乙烯（PE）；快遞業務爲(wéi / wèi)635.2億件，塑料袋用量爲(wéi / wèi)45萬噸。而(ér)到(dào)了(le／liǎo)2021年，我國(guó)外賣訂單超200億單，快遞業務爲(wéi / wèi)1083億件，塑料袋用量增幅明顯。如針對外賣、超市、快遞行業大(dà)規模推廣使用可降解材料，會增加消費者的(de)購買成本，有的(de)成本增加幅度較大(dà)。
二是(shì)生活中應用塑料包裝的(de)場景非常多，禁限政策目前僅限于(yú)部分區域、領域和(hé / huò)制品，而(ér)來(lái)自電商、飲食、日化、醫藥等領域的(de)塑料制品數量巨大(dà)，隻禁止部分塑料制品并不(bù)能很好地(dì / de)從源頭解決白色污染的(de)問題；禁限政策在(zài)執行中不(bù)均衡，出(chū)現管得住正規生産企業卻管不(bù)住小塑料加工作坊、管得住大(dà)超市卻管不(bù)住流動市場等現象。
三是(shì)塑料替代産品及其相關質量體系尚不(bù)成熟。如可降解包裝塑料制品存在(zài)市場價格高于(yú)塑料制品數倍、結實度不(bù)夠、使用中容易破裂等現實問題，紙袋和(hé / huò)布袋容易滲漏，生産紙吸管也(yě)有不(bù)小的(de)碳排放，使用感差，具有安全隐患。
四是(shì)生活垃圾分類時(shí)，所有的(de)可降解塑料制品未必能與傳統的(de)塑料制品分開并且分類處置；可降解塑料是(shì)有降解條件的(de)，未必所有的(de)可降解塑料制品都可以(yǐ)在(zài)自然環境或者廚餘垃圾中得到(dào)完全降解；每個(gè)用戶手中可能有一(yī / yì ／yí)些廠家生産的(de)各類可降解塑料制品，但不(bù)同企業生産的(de)各類可降解塑料制品的(de)降解條件、降解時(shí)間未必是(shì)一(yī / yì ／yí)緻的(de)，他(tā)們在(zài)終端未必能得到(dào)一(yī / yì ／yí)體化科學有效處置。
五是(shì)與傳統的(de)塑料包裝相比，無紡布、紙、竹木等可降解包裝替代材料的(de)生産，從全生命周期來(lái)看，也(yě)需要(yào / yāo)消耗能源，有的(de)甚至消耗更多的(de)能源，未必符合低碳的(de)要(yào / yāo)求。根據英國(guó)環境署發布的(de)信息，每個(gè)高密度聚乙烯包裝袋單次使用的(de)碳消耗爲(wéi / wèi)2公斤，紙袋若達到(dào)相同的(de)碳效率，須使用7次後才能丢棄，無紡布使用次數爲(wéi / wèi)26次。利用竹木等自然資源生産可降解包裝材料，需消耗自然資源，降低林木碳彙；廢棄後通過生物方式降解既不(bù)能循環利用資源，也(yě)不(bù)能焚燒發電利用能源，難以(yǐ)符合循環和(hé / huò)低碳的(de)要(yào / yāo)求，若大(dà)量推廣應用，效果可能适得其反。
塑料污染的(de)治理要(yào / yāo)先立後破,算綠色低碳循環綜合賬和(hé / huò)經濟成本賬，重視塑料制品的(de)回收與循環再生或者能源化
堵不(bù)如疏、疏不(bù)如引。綠色發展、低碳發展和(hé / huò)循環發展三者之(zhī)間是(shì)相互促進、相互加強的(de)協同關系。單純實施一(yī / yì ／yí)次性不(bù)可降解塑料的(de)禁限政策，不(bù)能徹底解決塑料污染問題，必須立足“無廢城市”、循環經濟、低碳社會等綠色發展理念，立足産品的(de)全生命周期，統籌考慮減碳、降污、節材的(de)協同效應，算綠色、低碳、循環三方面的(de)綜合賬和(hé / huò)經濟成本賬。要(yào / yāo)因材施策，禁限、循環、替代、清潔處理措施并舉，通過多技術路徑交叉應用，克服廢棄塑料制品循環利用的(de)質量不(bù)高及循環不(bù)綠色、循環不(bù)經濟、循環不(bù)低碳、綠色不(bù)低碳現象。
基于(yú)此，一(yī / yì ／yí)些學者提出(chū)，治理塑料污染目前需建立綠色低碳循環的(de)治理框架。在(zài)這(zhè)個(gè)治理框架中，應優先重視成本可接受的(de)塑料制品回收與循環再生或者能源化，而(ér)不(bù)是(shì)一(yī / yì ／yí)步到(dào)位地(dì / de)大(dà)量生産成本高且缺陷較多的(de)替代性可降解塑料制品。對于(yú)一(yī / yì ／yí)些特殊行業和(hé / huò)領域對塑料有特殊環境保護要(yào / yāo)求的(de)，大(dà)力支持科技創新和(hé / huò)示範推廣，生産和(hé / huò)利用優質價廉的(de)可降解塑料制品。如無特殊要(yào / yāo)求，建議修改政策，考慮允許繼續生産和(hé / huò)使用不(bù)可降解的(de)塑料制品。在(zài)可降解塑料中，爲(wéi / wèi)提高可降解比例，宜優先發展生物降解塑料制品。爲(wéi / wèi)了(le／liǎo)維護國(guó)家糧食安全，不(bù)宜鼓勵利用玉米等糧食産品生産生物降解塑料制品。
生态環境保護、循環經濟和(hé / huò)碳達峰碳中和(hé / huò)國(guó)家戰略的(de)實施要(yào / yāo)先立後破。在(zài)新型可降解塑料材料的(de)研發推廣和(hé / huò)經濟性得到(dào)市場和(hé / huò)環保界充分認可之(zhī)前，宜在(zài)加強回收和(hé / huò)再生利用能源化利用的(de)前提下繼續發揮傳統塑料制品對生産經營和(hé / huò)社會生活的(de)保障作用。盡管風電、光電等新能源不(bù)斷發展壯大(dà)，但是(shì)傳統化石能源在(zài)今後一(yī / yì ／yí)段時(shí)間仍會發揮重要(yào / yāo)的(de)能源安全保障作用。與此相适應，石油化工和(hé / huò)煤化工的(de)副産物——不(bù)可降解塑料制品還會得到(dào)一(yī / yì ／yí)定的(de)生産和(hé / huò)利用。
《中國(guó)塑料的(de)環境足迹評估》報告顯示，塑料工業目前消耗了(le／liǎo)全球約8%的(de)石油，如對廢棄塑料制品開展回收并循環利用，每噸廢塑料約可替代0.67噸潔淨的(de)樹脂原料，避免1噸石油資源消耗和(hé / huò)1噸垃圾焚燒，減少5噸二氧化碳排放量。可見，健全不(bù)可降解塑料的(de)回收、再生利用或者能源化利用，目前和(hé / huò)今後一(yī / yì ／yí)段時(shí)間仍然非常必要(yào / yāo)。基于(yú)此，全球大(dà)多數國(guó)家仍然在(zài)大(dà)力推進塑料回收利用，一(yī / yì ／yí)些國(guó)際組織也(yě)在(zài)繼續倡導塑料制品的(de)循環經濟模式，加大(dà)塑料的(de)回收和(hé / huò)循環利用力度。
目前，我國(guó)的(de)不(bù)可降解塑料回收再生體系比較健全，規模化生産經營不(bù)斷加強，形成了(le／liǎo)全球最大(dà)的(de)塑料回收和(hé / huò)再生市場。近些年，我國(guó)塑料回收再生體系的(de)價值鏈也(yě)發生了(le／liǎo)變化，再生材料PP、PET、PE廣泛用于(yú)纖維、建築、汽車等領域，如再生PET應用于(yú)再生服裝、包、行李箱、家電、建築材料模闆、繩網、網箱、玩具等，質量好，附加值較高，經濟性較好。目前，我國(guó)已培育一(yī / yì ／yí)批具有市場競争力的(de)高品質不(bù)可降解塑料再生企業，再生塑料的(de)商業閉環正在(zài)形成，這(zhè)爲(wéi / wèi)不(bù)可降解塑料制品的(de)回收與循環再生或者能源化奠定了(le／liǎo)堅實的(de)産業基礎。
促進塑料制品的(de)回收與循環再生或者能源化需解決三個(gè)問題
促進塑料制品的(de)回收與循環再生或者能源化，在(zài)近期和(hé / huò)今後一(yī / yì ／yí)段時(shí)間，需要(yào / yāo)采取有效的(de)措施，解決如下四個(gè)現實問題。
一(yī / yì ／yí)是(shì)在(zài)回收環節，雖然塑料制品可以(yǐ)再生，但是(shì)收集、運輸、清洗環保成本太高，難以(yǐ)獲得利潤；一(yī / yì ／yí)些塑料制品因爲(wéi / wèi)價值低，回收端難以(yǐ)或者不(bù)願意回收。在(zài)政策支持方面，可以(yǐ)借鑒一(yī / yì ／yí)些發達國(guó)家的(de)經驗，将回收市政廢棄物所需的(de)成本向塑料生産者延伸，所收取的(de)費用用于(yú)資助前端回收環節，提升專門回收塑料制品的(de)積極性。在(zài)源頭環節，可以(yǐ)參考全球消費品論壇（CGF）與其聯盟成員2022年發布的(de)黃金設計原則，消除不(bù)必要(yào / yāo)的(de)塑料包裝，除去塑料包裝中的(de)不(bù)利因素，從而(ér)減少全社會塑料的(de)使用與廢棄總量。
三是(shì)在(zài)回收環節，目前缺乏專門的(de)可降解塑料制品回收體系，一(yī / yì ／yí)旦可降解塑料中摻雜不(bù)可降解塑料制品，不(bù)利于(yú)可降解塑料制品的(de)降解；一(yī / yì ／yí)旦不(bù)可降解塑料制品回收體系中摻雜可降解塑料，不(bù)利于(yú)不(bù)可降解塑料的(de)再生利用。建議在(zài)塑料回收體系中設立可降解塑料與不(bù)可降解塑料的(de)識别體系。
四是(shì)塑料制品回收和(hé / huò)循環利用行業經濟效益不(bù)高，集約化、規範化水平有待提升，部分技術和(hé / huò)項目還存在(zài)循環但不(bù)經濟、不(bù)低碳的(de)問題，導緻技術推廣的(de)綜合成本效益優勢不(bù)明顯。建議國(guó)家在(zài)鼓勵公平競争的(de)同時(shí)，更新再生産品和(hé / huò)再生材料的(de)标準和(hé / huò)目錄，針對再生産品、再生材料完善稅收優惠和(hé / huò)政府優先采購制度，引導生産企業提高再生原材料比例。
（常紀文系國(guó)務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員，蔣南青系中華環保聯合會綠色循環普惠專委會秘書長）